CADRE D'ACTION ET ORIGINE DU PROJET
Pays-Basque espagnol : une région-nation
Reconversion industrielle et changement de modèle de ville
Le projet entre planification et réalisations-événements
LE DESIGN INSTITUTIONNEL
La maîtrise d'ouvrage publique urbaine
Metropoli 30 : société locale et identité du projet
Action politique et dynamique des projets : la création de Bilbao Ria 2000
Les investisseurs privés
Les relations avec l'environnement
PROFESSIONNELS ET MODES D'ORGANISATION
Initialiser et organiser le processus de planification
L'agence de planification urbaine et Ria 2000
Les réalisations-événements : le Musée Guggenheim
Les fonctions de communication
Une approche transversale des expertises
Bilbao est exemplaire de la mise en oeuvre d'un projet urbain combinant : un projet de Waterfront, un projet d'agglomération, un projet national étiqueté affaire d'Etat, un projet d'Eurocités et des projets architecturaux phares. Face à l'ambition affichée par la municipalité, la communauté autonome basque, la province (ou Diputacion) et l'Etat espagnol et face à la multiplicité des projets engagés et des acteurs concernés, les autorités publiques ont lancé dans le cadre de la planification, dès 1989, un processus institutionnel pour unifier la maîtrise d'ouvrage et créer les conditions nécessaires au dialogue.
Dans le contexte culturel et politique singulier du Pays Basque espagnol, ce projet comporte des caractéristiques significatives des processus de régénération urbaine engagés par de nombreuses villes européennes. Ces processus sont abordés ici de manière à identifier les principaux acteurs présents dans le processus et sa dynamique. En montrant la nature collective et complexe du système d'acteurs ainsi que la logique itérative qui préside à sa conception, le projet urbain de Bilbao reflète aujourd'hui les mécanismes de production de la ville contemporaine.
CADRE D'ACTION ET ORIGINE DU PROJET
Pays-Basque espagnol : une région-nation
Le Pays Basque espagnol est l'une des dix sept régions espagnoles réparties en trois grands territoires historiques : Vizcaya, Guipuzcoa et Alava. Après la mort du Général Franco en 1975, les premières élections libres ont lieu en Espagne en 1977. Au regard de l'histoire, l'Espagne est une jeune démocratie au développement sans précédent. Ces vingt dernières années, le niveau de vie a rejoint celui des pays voisins. L'approbation de la Constitution espagnole en 1978 débouche sur la création des statuts d'autonomie pour les régions, en 1979. Dès lors, les "juntas générales" ou gouvernements autonomes mènent dans toutes les régions, des politiques en complémentarité ou en opposition avec Madrid.
L'autonomie du Pays-Basque espagnol repose sur une culture très structurée : toute information de la vie quotidienne est rédigée en Basque et en Espagnol (Castillan pour les locaux) ; l'un des aspects remarqués de cette région est sa vie sociale, qu'elle soit organisée (les "socios", associations ou regroupements volontaires) ou spontanée. Elle se diffuse dans tous les actes et décisions administratives et politiques. La défense de ces particularismes a conduit une fraction de la population à un extrémisme indépendantiste sanglant qui marque la vie politique locale et internationale. Le terrorisme basque pose toujours un sérieux problème au système politique espagnol dans son ensemble. Si les socialistes du PSOE ont engagé des négociations avec les séparatistes de l'ETA, la droite a une position plus dure, souhaitant un redéploiement de l'Etat central (1). Les partis nationalistes les plus modérés se sont inscrits dans la vie politique locale et nationale sous la bannière du Parti Nationaliste Basque (PNV) formant avec les socialistes la force principale de la coalition qui dirige actuellement la plupart des institutions locales. Le parti Herri Batasuna, très actif dans le monde associatif, est lui plus proche des thèses indépendantistes radicales.
Ces luttes nationalistes ont des incidences sur les projets urbains. L'installation du musée d'art moderne Guggenheim a fait l'objet de vifs débats. Dans une ville en déclin économique, l'intérêt de cet investissement n'est pas unanime, sans compter la crainte latente de voir s'affaiblir la culture basque au profit d'une culture internationale.
Le Pays Basque Espagnol revendique les fondements anciens de sa culture rurale et pourtant la région représente le troisième pôle urbain de l'Espagne, avec une des plus fortes densités du pays. Elle comprend trois grandes agglomérations : Bilbao, ville industrielle en reconversion ; Vitoria, capitale administrative de l'autonomie basque et San Sébastien, ville balnéaire et touristique. Une concurrence relative existe entre ces trois entités urbaines, chacune revendiquant des aides sous forme d'aménagement, d'équipement ou subventions de la part du Gouvernement Basque.
Reconversion industrielle et changement de modèle de ville
Outre le cadre politique et culturel particulier de la communauté autonome basque, deux autres éléments définissent l'identité du projet de Bilbao : la géographie de l'aire métropolitaine de Bilbao, enchâssée entre des collines au fond d'une vallée fluviale, et un patrimoine industriel obsolescent, à restructurer. L'une des contraintes majeures de ce projet est de s'inscrire dans un site où l'espace disponible est à la fois rare et pollué.
Le projet urbain de Bilbao est né du constat d'un déclin industriel de la métropole et des difficultés sociales qui en résultent. Cette nouvelle donne oblige, dès les années 80, les responsables basques à changer la vocation et l'image d'une ville industrielle (construction navale, sidérurgie, construction de grandes machines d'équipements) traditionnellement puissante en Espagne. Bilbao, lieu d'implantation de nombreux sièges sociaux d'entreprises et deuxième bourse du pays, possède des atouts pour se forger une nouvelle identité.
D'un modèle de développement industriel à un modèle postindustriel
L'enjeu principal est de passer à une étape de développement postindustriel. Bilbao ambitionne d'être une ville leader en Europe sur la façade Atlantique en devenant un des pôles principaux du software, alliance entre hautes technologies et services du futur. Une de ses références pour cette nouvelle image est la ville de Pittsburgh aux USA, siège de l'Institut Américain de software, avec laquelle elle entretient des liens de jumelage.
Le tertiaire (le commerce, la communication, les bureaux) et le "quaternaire" (la culture et les loisirs) sont les principales sources des nouveaux emplois. L'une des conditions pour les attirer, est, comme l'affirme un dirigeant politique, de requalifier le milieu physique de vie sans renoncer aux traditions industrielles séculaires de Bilbao.
Comme dans bien des villes européennes, la reconversion industrielle est l'occasion de changer de modèle de ville. Nombre d'acteurs, aux intérêts différenciés, voire opposés (puissance publique, acteurs privés, professionnels, experts), soulignent qu'une prise de conscience collective s'est opérée et qu'un consensus s'est établi pour une intervention de grande ampleur : il transcende en partie les oppositions partisanes sauf pour les groupes les plus extrêmes.
Le projet : entre planification et réalisations-événements
Le projet en plans et les plans comme projet
Le premier projet, intitulé en 1987, "Plan de revitalisation de l'espace urbain de Bilbao", est limité à la ville. Puis il s'élargit en 1989 à l'agglomération, par l'élaboration d'un "plan stratégique", pour devenir un nouveau défi pour l'Espagne et une "affaire d'Etat" à l'horizon 2000. La motivation est géo-économique pour conforter une position commerciale et industrielle, historiquement forte. L'appellation du projet indique, en conséquence, l'échelle du projet poursuivi, qui intègre toutes les dimensions du développement de l'agglomération : économique, sociale, environnementale ainsi qu'une dimension urbanistique spécifique intitulée : "Regeneracion urbana".
Le schéma directeur du projet s'appuie sur un axe d'urbanisation qui suit le fleuve, attribuant à ses rives (Ria) de nouvelles activités à dominante ludique, commerciale, culturelle et résidentielle. Il vise le réaménagement d'espaces portuaires et s'assimile aux Waterfront, avec des perspectives internationales clairement affichées (Europe de l'Ouest, Amérique Latine et Etats-Unis).
Les différents plans, procédures de planification ou d'exception, cadrent les orientations du projet urbain et leur donnent, même sous forme intentionnelle, une première concrétisation. Par exemple, le plan stratégique affirme que le quartier central d'Abandoibarra doit être considéré comme une zone de revitalisation. Cette attribution se fait à partir de critères comme la viabilité des terrains, l'accessibilité ou la qualité du milieu ambiant. Le plan territorial définit, pour sa part, le niveau d'infrastructures requis, la qualification des espaces publics, les principes d'aménagement dans la continuité urbaine de la métropole. Enfin, le Plan général indique qu'il doit y avoir sur un secteur délimité deux équipements structurants et une zone de caractère mixte avec bureaux et résidences. Le plan partiel dessine, formalise et défini les usages dans le détail.
Les réalisations-événements
Quelques opérations importantes structurent le contenu du projet urbain de Bilbao outre les projets et dispositions prévus dans les documents de planification. Certaines ont une valeur stratégique primordiale comme le déplacement des activités portuaires qui conditionnent l'ensemble du projet ou la réalisation du musée Guggenheim, expression de la nouvelle identité de la ville.
- Les infrastructures
Actuellement, le déplacement du port et des activités portuaires à l'embouchure du fleuve, et son extension, ont débuté. Une première tranche de travaux a été réalisée, et une autre va l'être avec une aide européenne. Le fleuve peut alors être reconquis pour d'autres activités et traité comme l'axe structurant du développement.
La première ligne du métro, inaugurée fin 1995, est financée par le Gouvernement Basque et la Province de Biscaye. Les stations sont en partie conçues par l'architecte britannique Norman Foster et la réalisation technique suivie par les services techniques du Gouvernement Basque
L'extension et la modernisation de l'aéroport international, projet de l'architecte espagnol Santiago Calatrava est en cours et la station intermodale de transports, projet de l'architecte britannique Michael Wilford, est toujours en projet. Des opérations de voirie, comme une passerelle ou un pont sur le fleuve, accompagnent les principales restructurations urbaines.
- L'urbanisation de secteurs pilotes
Sur le site d'Abandoibarra, site pilote et premier élément du nouveau Waterfront de la métropole de Bilbao, il est prévu d'installer un centre d'affaires et un espace culturel prestigieux de 30 hectares au coeur de la ville-centre, pour un coût estimé à 60 000 millions de pesetas (environ 2,5 milliards de francs) supporté à 60 % par le public.
Cette opération urbaine, future vitrine de la métropole, doit aussi attirer les capitaux, en restaurant l'image du site avec des équipements prestigieux (le musée Guggenheim), des espaces de loisirs et commerciaux (Ria 21) et un palais des congrès. D'autres projets sont en chantier, dont la restructuration d'un quartier proche du centre urbain, Amezola, (100 000 m2 de logements et des espaces verts) et des réhabilitations dans la vieille ville.
Au niveau de la métropole, le projet Barakaldo devrait être entrepris à la suite. Cette zone est prioritaire dans le plan stratégique en raison d'une situation sociale sensible avec la présence de populations ouvrières immigrées originaires du Sud andalou.
- Les projets architecturaux
Plusieurs réalisations publiques, équipements prestigieux et emblèmes flamboyants de la nouvelle vocation de Bilbao sont actuellement en chantier : le Musée Guggenheim, oeuvre de l'architecte américain Franck Ghery et un Palais des Congrès et de la Musique, projet de l'architecte espagnol Frederico Soriano. Vont suivre un parc de 12 hectares en bordure de fleuve et des espaces publics le long des rives. Le projet urbain d'ensemble conçu par l'argentin Cesar Pelli réserve à l'initiative privée 80 000 m2 de bureaux, un centre commercial de produits culturels de 27 000 m2, des logements dont quelques logements sociaux et des hôtels.
Le contenu et la dynamique du projet urbain de Bilbao, défini comme l'ensemble des processus de planification et des réalisations architecturales, sont indissociables des acteurs qui participent à sa définition. Dans l'analyse descriptive du design institutionnel, nous distinguons conformément à nos principes d'analyse, les acteurs publics, largement dominants, des acteurs privés.
La maîtrise d'ouvrage publique urbaine
En raison de l'ambition du projet urbain et des difficultés économiques actuelles, des financements croisés sont utilisés pour chaque type d'actions ou d'opérations urbaines, culturelles, et d'infrastructure. Ils impliquent un ou plusieurs niveaux institutionnels, selon les compétences territoriales de chaque acteur et ses capacités de financement. En conséquence, l'une des caractéristiques majeures du projet est la forte densité d'administrations publiques nationales et locales, parties prenante, en tout cinq niveaux d'action (2).
Dans le cadre de ses programmes d'intervention, l'Union Européenne fournit des aides financières, subsides indispensables pour enclencher les projets en attente d'autres financements. Il faut fournir des dossiers en conformité avec les procédures existantes. Le lobbying politique favorise une décision positive. L'Europe introduit aussi une vision beaucoup plus large de l'idée de métropole : être la ville leader du Nord péninsulaire et de l'axe Atlantique.
L'Etat central espagnol a fait de l'aire métropolitaine de Bilbao une priorité d'aménagement économique : "La modernisation de Bilbao est une affaire d'Etat à laquelle doivent participer toutes les administrations" déclare en 1991 le ministre des travaux publics, des transports et de l'environnement. Les grandes entreprises publiques, notamment le Port et la société de chemins de fer (la RENFE) principaux propriétaires fonciers des sites du projet, sont aussi mobilisées.
L'Etat apporte des aides financières directes, une partie de la logistique (il a conçu et finance en partie une structure-clé du processus : Ria 2000) mais surtout fait pression sur le Port et la RENFE pour déplacer leurs activités et vendre les terrains, libérant ainsi une partie du sol au centre de Bilbao. Dans le cadre du droit commun, l'Etat central construit, seul ou en collaboration, les bâtiments et infrastructures relevant de ses prérogatives.
La Communauté Autonome du Pays Basque (le Gouvernement Basque) a en charge nombre de compétences d'un Etat traditionnel (la police entre autres). Depuis quelques années, des transferts s'opèrent entre l'Etat central et les communautés autonomes (l'article 149 alinéa 1 de la constitution attribue 32 compétences à l'Etat et 22 aux régions, en réalité le système de partage est extraordinairement complexe). Les communautés autonomes assument l'aménagement, l'urbanisme et le logement, l'éducation, la santé, la culture, les équipements sportifs, les locaux administratifs et de justice. Le Gouvernement Basque finance une partie des infrastructures (métro) ou des projets (musée Guggenheim ; palais de la musique) et participe activement aux procédures de planification, les initiant pour le plan stratégique ou le plan territorial, les contrôlant pour d'autres (le Plan général).
La Diputacion ou la province, correspond au land allemand, ou au département français en plus puissant. La Diputacion Foral est un gouvernement de la province, élue démocratiquement dans le territoire concerné. Historiquement les Diputacions ont un rôle fort au Pays Basque espagnol et une puissance financière importante, ayant le pouvoir de lever et de répartir l'impôt entre l'Etat central et les collectivités territoriales
La Diputacion se scinde en plusieurs départements ou services, chacun ayant prérogative sur des aspects de la vie publique. Ses compétences en matière culturelle et ses capacités financières l'amènent à initier deux grands projets : le musée Guggenheim et le Palais de la Musique. Celles en matière d'aménagement la conduisent à financer une partie des infrastructures comme le métro ou un pont. Elle participe activement aux processus de planification (plan stratégique, plan territorial) ou exerce un contrôle juridique sur les plans généraux des communes.
La municipalité de Bilbao gère une population de 370 000 habitants, soit le tiers de l'agglomération, et joue donc un rôle central dans le processus en raison de l'implantation, sur son territoire, des grands équipements du projet urbain. Sa capacité à financer des grands projets est faible, son taux d'endettement restant élevé comme beaucoup de grandes villes en Espagne. En cela, elle est dépendante des autres niveaux d'administration territoriale, Province et Gouvernement autonome entre autres. De même, ses ressources foncières sont rares du fait d'une géographie peu avantageuse et d'une forte couverture bâtie. Le site d'Abandoïbarra ne représente que 30 hectares de disponibilités foncières. A titre de comparaison pour des projets similaires, les disponibilités foncières sont de 45 hectares pour Bordeaux, 180 pour Dunkerque, 300 pour Bristol. Cette contrainte spatiale rend Bilbao dépendante des grands propriétaires fonciers : la RENFE (société de chemins de fer espagnols), le Port.
Politiquement, la ville répartit son action sur les quartiers périphériques ou en difficulté, montrant bien que le projet urbain ne s'effectue pas au détriment des demandes plus quotidiennes des habitants. Elle est aussi responsable des principaux plans d'urbanisme (Plan général, plans partiels) et participent activement à la définition des autres plans (plan stratégique, plan territorial). En cela, elle est un acteur-clé du processus car elle influence considérablement l'usage futur du sol.
Les autres municipalités de la zone métropolitaine sont les acteurs directs, comme la ville de Barracaldo, ou les spectateurs attentifs du projet urbain. Le système politique métropolitain (30 communes), aire territoriale du projet, n'a pas de structure de coopération, de type Communauté Urbaine française ou Council britannique. Pour un projet de cette ampleur et sur un territoire divisé administrativement, il n'existe aucune structure administrative commune capable sur cette compétence de l'urbanisme, de simplifier l'organigramme décisionnel (3) et de favoriser la coopération. La réponse apportée pour la métropole de Bilbao est de donner ce rôle à la Diputacion de Biscaye.
Plusieurs éléments expliquent cette situation. Elément historique tout d'abord. Sous la période franquiste, il existait un Grand Bilbao, une structure administrative dirigée par un Gouverneur civil nommé par le ministère de l'intérieur. Cette instance n'a pas laissé que de bons souvenirs. Explication plus institutionnelle ensuite : il existe cinq niveaux d'intervention sur ce projet, il n'est donc pas judicieux d'en ajouter un sixième, d'autant que la Diputacion de Biscaye a compétence sur une aire qui concentre 80 % de la population de la province et une grande partie de ses richesses économiques. Explication politique enfin, puisqu'au début du processus démocratique (années 1978/80) beaucoup de communes, autrefois annexées à Bilbao, ont retrouvé leur indépendance pour assurer leur développement et qu'à l'heure actuelle, toutes les communes de l'aire métropolitaine ne sont pas du même bord politique que la commune-centre de Bilbao. (4)
En raison du fort particularisme basque, toutes les décisions impliquant l'Euskadi (le gouvernement autonome) et l'Etat espagnol sont l'occasion de négociations serrées comme celles qui prévalent entre Madrid et la Catalogne. Les pouvoirs locaux, par tradition au Pays Basque, sont méfiants vis-à-vis de l'Etat central, forts et susceptibles quant à leurs prérogatives. Néanmoins, l'ambition d'un tel projet et l'ampleur des restructurations imposent coopération et négociation, car chacun dispose de ressources complémentaires financières, juridiques ou politiques. Cela se réalise de deux façons. En premier lieu, par la création en 1991 d'une structure associative, Metropoli 30, pour intégrer la société civile métropolitaine derrière le politique ; l'objectif est de donner une identité, des motivations communes au projet d'agglomération et de recueillir l'adhésion de la société locale. En second lieu, l'Etat central, grand propriétaire foncier sur la métropole, et les collectivités locales mettent conjointement en place en 1993, une seconde structure, Ria 2000, pour le montage et la réalisation d'opérations d'urbanisation.
Mais avant de détailler leur action respective, récapitulons schématiquement le rôle des principaux acteurs dans le projet urbain, leur participation au financement des principaux projets ou leur rôle concernant les processus de planification.
| Initiative et financement | |
| Plan stratégique | Gouvernement Basque ; Diputacion de Biscaye ; Métropoli 30 |
| Plan territorial | Gouvernement Basque ; Diputacion de Biscaye |
| Plan général | Mairie de Bilbao. Approbation définitive par la Diputation de Biscaye et le Gouvernement Basque. |
| Musée Guggenheim | Diputacion de Biscaye. Gouvernement Basque (50 %) ; Diputacion de Biscaye (50 %) ; Mairie de Bilbao (fournit et prépare les terrains appartenant initialement à l'Etat) |
| Palais de la musique | Diputacion de Biscaye ; Gouvernement Basque ; Mairie de Bilbao (fournit et prépare les terrains appartenant initialement à l'Etat) |
| Centre d'affaires | Mairie de Bilbao (organise le concours pour définir l'aménagement de la zone d'Abandoïbarra) Ria 2000. |
| Métro | Gouvernement Basque (50 %) ; Diputacion de Biscaye (50%) ; Mairie (participe au déficit d'exploitation alors qu'initialement elle devait financer 25 % du coût) |
| Déplacement du port | Etat / Port ; Ria 2000. Récupération des terrains par la ville pour les projets |
| Restructuration des voies ferrées | Etat / RENFE ; Ria 2000 |
| Nouveau pont | Diputacion de Biscaye |
| Extension aéroport | Etat |
Metropoli 30 : société locale et identité du projet
Metropoli 30 est né pour mobiliser le maximum de ressources de la grande métropole basque, pour définir et faire vivre le plan stratégique.
Metropoli 30 est une association créée en 1991 à l'initiative du pouvoir politique (mairie de Bilbao, Diputacion, Gouvernement Basque), afin d'intégrer la société civile de Bilbao en amont du projet de revitalisation de la métropole. Métropoli 30 réunit une centaine d'associés (les socios) : des institutions privées, grandes entreprises, banques et fondations, chambre de commerce, société pour la promotion et la reconversion industrielle, autorités portuaires de Bilbao, consortium des eaux, foire internationale d'exposition, parc technologique ; des institutions publiques, Gouvernement Basque, Diputacion de Biscaye et l'ensemble des municipalités de l'agglomération. Le chiffre "30" se réfère aux trente municipalités de l'aire métropolitaine de Bilbao. Impulsée par des acteurs publics, l'association est actuellement financée aux 2/3 par le secteur privé, devenu progressivement majoritaire.
Pour donner vie à ce dispositif, le Gouvernement Basque et la Diputacion ont financé en 1990 une étude pour concevoir et rédiger le plan de revitalisation de la métropole, à partir d'une méthodologie originale de planification. Elle a été commanditée à Andersen Consulting, multinationale des études et du conseil, qui l'a expérimentée à Chicago.
L'étude a été largement diffusée sous forme d'un document luxueux, véritable plan-guide du projet stratégique de Bilbao, composé d'éléments d'analyse de communication et de marketing (5). Ce document acquiert ainsi un statut de charte de fondation du projet.
La fonction essentielle de Métropoli 30 est de promouvoir une vision générale du développement de la métropole. Pour cela, elle vend l'image de Bilbao à l'extérieur, vers l'international, et informe la société locale, sous forme de nombreuses publications de qualité : bilan annuel, analyses, etc..., sous la responsabilité d'une structure légère d'une dizaine de permanents très orientés vers la communication et le marketing. Une ligne éditoriale consiste à donner un maximum de publicité aux actions, y compris aux résultats des études.
Des réseaux sont mis en place en Europe (notamment le réseau des Eurocités avec le type d'action : agence européenne), en Amérique Latine avec le CIDEU, réseau regroupant vingt-cinq villes d'Amérique Latine, afin d'impulser et réaliser des plans stratégiques urbains. Mais les décideurs économiques basques poursuivent avec Métropoli 30, d'autres objectifs géostratégiques : amener des capitaux internationaux à Bilbao, notamment dans le domaine du software et exporter des savoir-faire en Amérique Latine, en particulier dans le domaine de la planification urbaine.
Métropoli 30 remplit aussi un rôle de conseil sous forme de propositions faites à la maîtrise d'ouvrage publique. Elle initie des études et investigations sur ces aspects socio-économiques pour mettre en oeuvre des actions ou contrôler les orientations du plan stratégique . C'est le cas par exemple, des thèmes de la décontamination et de la protection de l'environnement.
Par sa production régulière de bilans, elle se présente comme une structure d'évaluation du projet, faisant pression, par exemple, pour que les sociétés qui s'implantent à Abandoibarra soient des sociétés de services avancés. Elle accorde également son label à toute initiative privée entreprise par ses membres dans le cadre du plan stratégique : l'Institut Européen de Software, organisme de conseil aux entreprises a été créé à l'initiative de trois associés de Métropoli 30. Métropoli 30 (6) ne se prive pas de critiquer les projets de chaque institution publique, de faire pression sur les élus, de s'associer à des initiatives politiques ou d'être à l'origine d'actions et de projets. Pour cela elle utilise des procédés classiques les mieux adaptés pour promouvoir et adapter le projet à son environnement comme le lobbying, la mobilisation de réseaux-experts et le marketing public.
Action politique et dynamique des projets : la création de Bilbao Ria 2000
Bilbao Ria 2000 est une société constituée pour résoudre le problème des relations entre gouvernement central et pouvoirs locaux basques et mettre en oeuvre de grands projets urbains. Cette structure pilote, expérimentée à Bilbao depuis 1993 par le ministère de l'Équipement, est financée à 50 % par l'Etat et à 50 % par les institutions basques (la mise de fonds pour le fonctionnement de la société et la réalisation des premiers projets est de 300 millions de pesetas). Cette société s'appuie sur de fortes ressources foncières de la part des sociétés publiques dépendant de l'Etat espagnol (Port, RENFE). L'expérience est renouvelée depuis à Oviedo, elle est prévue à Madrid, Valence et Barcelone. L'idée est de mettre en valeur, du point de vue financier et urbanistique, les terrains publics au centre des villes.
Bilbao Ria 2000 a débuté sur la ville de Bilbao avec l'aménagement d'Abandoïbarra, principal levier pour l'ensemble du projet stratégique. Sa fonction essentielle est d'aménager, de produire de la valeur ajoutée sur le sol dont elle a la charge : "elle a un sol brut, elle le planifie, le restructure, l'urbanise et revend les parcelles" dans le cadre de projets déjà définis ou au stade des intentions.
Un fonctionnement collégial
Ria 2000 regroupe les institutions politiques impliquées par le projet urbain : un conseil politique collégial composé d'élus locaux (maire de Bilbao, président de la province, trois ministres du Gouvernement Basque) et de représentants des ministères et sociétés publiques concernés par le projet.
La recherche d'un équilibre entre l'Etat central et l'autonomie basque (gouvernement, Diputacion, municipalités) est au coeur de la création de Ria 2000 : la présidence à la mairie de Bilbao ; le choix du directeur au Ministère des Travaux Publics. L'un des aspects majeurs est de montrer que l'action collective est possible au-delà du conflit Etat/Autonomies et des oppositions politiques, puisque la composition du conseil évolue au gré des élections locales.
La véritable évaluation de ce consensus politique s'effectuera quand des projets se développeront hors de Bilbao et notamment à Barracaldo, commune de 115 000 habitants, de sensibilité politique différente car pour beaucoup, Ria 2000 se confond encore avec Bilbao. Ses interventions s'y limitent à l'heure actuelle et Ria 2000 doit faire la preuve de sa réelle indépendance.
Son fonctionnement permet, par un mode de décision consensuel (toutes les décisions sont prises à l'unanimité), d'éviter les blocages ultérieurs, liés aux intérêts divergents, car sectoriels, des acteurs et de solliciter chacun des partenaires, une fois les décisions prises. Certes, la prise de décision initiale apparaît comme trop lente ("ce mode de décision à l'unanimité prend six sessions au lieu de trois par exemple") ; en revanche elle est irréversible en raison de l'accord qui la fonde.
Le conseil politique présidé par le maire de Bilbao est l'organe principal de décision et une commission exécutive composée de quatre membres (mairie, province, Gouvernement Basque, ministère) prépare les dossiers. L'équipe technique chargée de préparer et d'exécuter les décisions comprend onze personnes : un ingénieur des chemins de fer, deux architectes, un économiste et un avocat plus leurs adjoints qui instruisent l'ensemble des dossiers de la maîtrise d'oeuvre.
La composition politique et technique de Ria 2000 a une forte dimension stratégique au delà des seules compétences techniques de son personnel. La structuration de réseaux politico-techniques, professionnels (culture technique/culture urbanistique) et culturels ( basque/non basque) est à la base de la réussite de Ria 2000.
Le directeur de la société, ingénieur des Ponts et Chaussées, spécialisé en urbanisme et en transports, était auparavant employé au Ministère des Travaux Publics à Madrid où il a préparé pendant un an le montage de cette société. Il a été chargé précédemment de réaliser une étude en relation avec le Gouvernement Basque, sur le déplacement de la gare de marchandises vers le nouveau port situé à l'embouchure du fleuve, libérant des terrains au centre de Bilbao. Natif de Bilbao, il a travaillé aussi quatre ans à San Sébastien. Etre haut fonctionnaire et basque confère des atouts facilitant les décisions. Sa fonction initiale était aussi bien technique que relationnelle (préparer et concevoir certains projets). Aujourd'hui, elle est davantage une fonction d'organisation et de direction en vue de préparer les décisions de façon à ce que tous les approuvent.
La composition de l'équipe est axée effectivement sur les compétences techniques des personnes, mais aussi sur leur représentativité. Ainsi l'ancien responsable de l'agence urbaine chargé du Plan général à la mairie de Bilbao est devenu chef de projet à Ria 2000 avant d'être élu à la mairie et de devenir adjoint à l'urbanisme. Le directeur du projet qui est chargé de faire passer la ligne intra-urbaine de chemins de fer pour libérer les terrains, vient de la société des chemins de fer espagnols, la RENFE. Outre la spécificité des problèmes techniques à régler, c'est un gage d'une bonne coopération entre Ria 2000 et la RENFE.
Dans le pôle technique, chaque projet est confié à un responsable qui prend en charge l'ensemble des séquences d'une opération urbaine, de la programmation à la réalisation. La conception fait, quant à elle, l'objet de concours ou appel à des libéraux.
Le rôle technico-politique de Ria 2000
L'aménagement des anciennes installations ferroviaires de Bilbao est significatif du rôle joué par Ria 2000 pour dépasser les logiques sectorielles.
Jusqu'à présent le fleuve accueillait sur ses rives des activités industrielles ; aujourd'hui, il s'agit de les réhabiliter (ou requalifier). Dans un premier temps, le déplacement de la gare de marchandises du centre vers le nouveau port est envisagé pour séparer les flux voyageurs et marchandises. Dans un second temps, il a fallu déplacer la ligne de chemin de fer actuelle qui coupe le centre de Bilbao des bords du fleuve. Aussi Ria 2000 a proposé de modifier le passage de la ligne et de déplacer les gares vers d'autres quartiers : San Mames, Amézola et Abandoïbarra. Mais la RENFE, avec l'aide de la province, avaient déjà travaillé sur un projet de gare multimodale, confiée à l'architecte anglais Wilford ; projet très coûteux qui n'est plus d'actualité.
Cet ancien projet va à l'encontre du déplacement de la gare et des lignes de chemins de fer et a donc été l'objet de sérieux litiges entre les acteurs concernés, déclenchant entre autres des résistances de la part de la province qui avait commandité le projet de gare intermodale.
Comme le souligne avec justesse le directeur de Ria 2000, les uns faisaient un projet de gare et les autres discutaient du schéma de transport. Les uns programmaient un projet architectural dans le cadre d'une politique de transport déjà existante, les autres restructuraient un réseau de transport à l'échelle d'une métropole.
Mais le fait que la RENFE fasse partie du conseil politique de Ria 2000 et le coût du projet de gare intermodale ont conduit les décideurs à mettre en attente le projet de gare. De cette manière, un enjeu ponctuel a été reconsidéré dans un cadre plus global, obligeant chacun à redéfinir ses positions, sachant que les terrains de la gare représentent une partie du potentiel foncier du projet urbain et donc une opportunité stratégique.
Le financement opérations et le rôle de Ria 2000
La réussite de Ria 2000 dans le financement des premières opérations du projet est pour l'ensemble des acteurs, un critère d'évaluation de sa capacité à encadrer le projet à long terme. Toutefois la prise de risques demeure importante, car le système de financement des opérations reste tributaire du marché, du dynamisme de la demande, ce qui explique que l'on revoit à la baisse le nombre de mètres carrés de bureaux du plan initial d'Abandoibarra. Ria 2000 s'adapte à un contexte incertain qui incite plutôt les pouvoirs publics, partout en Europe, à la "flexibilité".
Un système original de financement des opérations a été mis en place pour intéresser les acteurs privés et soulager le financement public. Ria 2000 utilise un minimum de fonds propres (allocations attribuées par les institutions publiques à l'origine de la société) grâce à la méthode du profit urbanistique (Aprovechamiento urbanistico). Cette méthode repose sur un principe d'échange avec des promoteurs ou propriétaires privés. Si le terrain appartient à un privé, plutôt que de l'acheter, on lui concède des droits à construire. S'il appartient aux entreprises publiques, Ria 2000 obtient sa mise sur le marché et le libère des emprises industrielles existantes. Puis sur la base des programmes d'urbanisation, Ria 2000 le vend à des promoteurs privés (bureaux, logements) ; le profit obtenu sert ensuite à urbaniser la part publique ou à préparer l'urbanisation d'autres sites. En ce sens, le projet d'Amezola est autant un projet financier qu'un projet architectural, les deux allant de paire.
Les investisseurs privés
A Bilbao, les grandes entreprises publiques (Port ; chemins de fer) et les industries privées, principalement les industries de base, ont façonné pour une grande part le paysage urbain et la structuration de la ville, comme dans nombre de villes industrielles européennes. Ces industries disparaissent peu à peu, mais les terrains sont encore encombrés d'installations (rails, entrepôts, machines) et fréquemment pollués. Il faut donc les recycler pour les réintroduire sur le marché foncier, sachant que les propriétaires des sols s'en séparent à condition d'obtenir une plus-value. Ria 2000 a été créée, comme nous l'avons vu, pour gérer ce problème vis-à-vis des entreprises publiques.
Constatons qu'à l'heure actuelle, la grande majorité des financements provient des administrations publiques, notamment pour les lourds projets de construction. Certes la Fondation Guggenheim est une entreprise culturelle privée qui monnaye ses collections mais ne finance pas la construction. Métropoli 30 ouvre des perspectives d'intégration aux investisseurs mais n'a pas encore de résultats probants sur ce plan, même si le potentiel est intéressant.
La maîtrise d'ouvrage privée, et particulièrement les promoteurs immobiliers, semble faire preuve d'attentisme. Quelques-uns critiquent les méthodes de planification de Ria 2000 jugées peu flexibles. Ces maîtres d'ouvrage et promoteurs voudraient être associés, dès la programmation, aux opérations entreprises sur les différents sites. Ils voient dans les grands propriétaires fonciers comme la RENFE, le principal facteur de blocage de leur participation plus en amont. Ils considèrent que la stratégie de ces entreprises publiques est de dégager le maximum de profits sur ces opérations pour se désendetter.
Ces promoteurs souhaitent la mise en place de structures mixtes, type SEM pour les futures opérations (c'est aussi le souhait du directeur de Ria 2000). Le plan territorial préconise d'ailleurs la création d'une sorte de super maîtrise d'ouvrage au travers d'un holding qui coordonnerait des sociétés de gestion avec comme référence Barcelone et son expérience des chantiers olympiques de 1992. Dans ce scénario, Métropoli 30 serait mobilisée pour sa capacité à attirer des capitaux privés et des formules sont imaginées pour intégrer les propriétaires fonciers privés et les promoteurs ou investisseurs.
En définitive la maîtrise d'ouvrage et les investisseurs privés n'interviennent que dans un second temps, une fois le projet défini dans ses grands axes, même s'ils sont consultés dans le cadre de l'élaboration des différents plans.
Les relations avec l'environnement
La population n'est pas associée de façon active et directe à ces premières phases du projet. Elle est informée par l'exposition de maquettes et la diffusion de nombreux documents sur le plan de revitalisation de la métropole. Une politique de communication de grande envergure est entreprise par la municipalité de Bilbao, à l'aide de spots publicitaires diffusés à la radio et à la télévision locale. L'association Métropoli 30 en a fait de même, au point que les habitants la confondent souvent avec Ria 2000.
Des procédures de concertation existent cependant, sous forme d'information publique auprès de conseils de quartiers, avec recueil des doléances et remarques de la population sur le périmètre concerné par chaque opération et selon une procédure proche de ce qui existe dans d'autres pays européens.
L'implantation d'équipements culturels prestigieux et coûteux ne fait pas l'unanimité, à la différence d'équipements sportifs (stade de football) comme nous l'a précisé un élu de Bilbao. Les premières étapes de la transformation de Bilbao mettent plus l'accent sur les caractéristiques culturelles et économiques du projet d'agglomération, que sur sa dimension sociale, notamment dans les orientations du plan stratégique (bien qu'elle fût ajoutée après coup).
Le rôle de Métropoli 30 dans l'intégration et la mobilisation de la société civile basque, est important même s'il touche surtout les réseaux de notables et les relais d'opinion, c'est-à-dire les couches moyennes et supérieures de la société locale : associations de commerçants, d'ingénieurs, de jeunes entrepreneurs, d'étudiants, ordres d'architectes, d'aparajedors, de notaires..., fondations, journaux et presse locale.
La communication de l'association, très marketing (pin's, autocollants), s'est largement substituée à la concertation avec les populations, les syndicats n'étant pas représentés chez les socios comme à Barcelone. La presse locale, très structurée au Pays Basque, est un des relais qui organise le débat public. Ce qui ne veut pas dire que la contestation et les oppositions ne soient pas présentes ni virulentes. Mais le milieu associatif traditionnel ne semble plus peser à Bilbao du même poids qu'il y a quelques années, le terrain s'étant déplacé vers le débat politique local, à l'instar des indépendantistes radicaux d'Herri Batasuna qui regroupent les plus fermes opposants dans quelques comités de quartiers (Bilbao est divisé en huit districts urbains ou arrondissements).